编者按：好房子，既是我们所向往的理想居所，亦是对美好生活的迫切需求。它应具备绿色、低碳、智能化及高安全性的特性，迎合当今时代“环保”与“科技”的居住元素需求，满足人们对生活品质的追求。

       对此，本期我会策划“对话好房子，聚焦高品质”专题，引导勘察设计行业设计者们坚守“为人民而设计”的理念，提升设计创新能力，将好房子设计理念转化成设计产品、落地成高品质建筑，助推“好房子、好小区、好社区、好城区”建设。

让“老小区”蜕变为“好小区”——长沙“老旧小区”改造效果评价与优化对策

长沙市规划设计院有限责任公司 丁晶 杨晟

      为保障人民群众安居乐业，以此为基点，全国住房城乡建设工作会议提出来推动好房子、好小区、好社区、好城区的“四好”建设的概念。老旧小区作为我国住宅的重要组成部分，也是我国既有住宅中功能性最为薄弱的部分之一。通过老旧小区改造，实现老小区向好小区的转变，是完成广泛 “四好”建设的必然途径。

     老旧住宅小区（简称老旧小区）是城市化进程中的产物，综合参考原国家建设部于2007年发布的《关于开展旧住宅区整治改造的指导意见》，以及2020年国务院办公厅发布的《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》中对应老旧小区的定义，老旧小区可界定为房屋建造且居住使用时间超过20年，产权关系模糊，基础设施陈旧和配套服务落后，无法满足居民高品质生活需求的住宅小区。

     据住房和城乡建设部相关研究数据统计，截至2019年底，全国共有老旧小区近17万个，涉及居民超过4200万户，建筑面积约40亿。通过老旧小区改造，实现老旧小区向好小区的身份转变，是推进新型城镇化的必然途径，是进一步由点及面的提升城市品质、实现新时代城市高质量发展的战略安排，更是让人民群众有更多的舒适感、安全感和幸福感，保障全体人民安居乐业的重要手段。

     近年以来，老旧小区改造在我国国内社会中的曝光度逐提高，但老旧小区改造并非是近年才出现的新概念。老旧小区作为“旧城”的重要组成部分，老旧小区改造一直是“城市更新”的重要方向。2020年，国务院办公厅印发的《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，对老旧小区改造的具体实施方式方法进行了明确，并计划在“十四五”期末，基本完成2000年底前建成的老旧小区改造任务。自此老旧小区改造按下“快进键”，逐步由此前的“零星探索”转向“全面铺开”，老旧小区改造进入全新的阶段。

     老旧小区改造“全面铺开”至今已有3年，当前老旧小区改造在取得丰硕成果的同时也暴露出了诸多问题。笔者自现阶段老旧小区改造工作开始后，连续三年参与长沙市老旧小区改造项目的工程设计工作，基于此，本文通过对近年来参与的老旧小区改造项目的实际经历进行总结发散，基于勘察设计单位视角对当前长沙市老旧小区改造存在的突出问题提出对策与思路。为各地科学推进城镇老旧小区片区化改造提供参考，实现高品质居住社区的创建。

2.1 老旧小区改造项目实例

    随着《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》的印发，各级政府迅速响应，开始全面推动城镇老旧小区改造工作。笔者于2021-2023分别陆续参与了2021年长沙市老旧小区改造试点项目（雨花区湖橡小区、2022年年雨花区左家塘街道老旧小区及配套基础设施改造项目以及2023年雨花区左家塘街道等2个街道老旧小区及配套基础设施改造项目。这三个改造项目均分布于长沙市雨花区左家塘周边，是展示当前老旧小区改造工作逐年发展情况很好的参照样本。

2.1.1 长沙市老旧小区改造试点项目（雨花区湖橡小区）

（1）基础条件概况

     项目位于长沙市雨花区湖橡片区，湖橡片区是作为长沙市城市更新的“首开片区”，定位为产城融合新实施、未来社区新载体。该项目是湖橡片区城市更新的一部分，是长沙市老旧小区改造试点项目，肩负着探索老旧小区改造落地实施的任务。

     改造小区主体为湖橡小区，共计划改造27栋，约1294户，改造总面积约7.73万平方米，主要在基础设施、建筑修缮、公共设施、环境整治、便民设施等方面进行改造，改善该老旧小区人居生活环境。

     湖橡更新片区依托于原湖南橡胶厂发展演化而来。湖南橡胶厂始建于1949年，原名203厂，为上世纪领头的橡胶制品生产企业，厂区内厂房和宿舍密布，配套齐全。90年代末至21世纪初，企业经历改制和拍卖，大部分土地流转后开发，现尚存约30栋老旧宿舍楼，即现在的“湖橡小区”，目前大多为橡胶厂职工居住使用。

     “湖橡小区”位于长沙市主城区中心，周边城区配套设施成熟，但小区内房屋整体老旧（共28栋住宅中，有5栋70年代房屋，11栋80年代房屋，9栋90年代房屋），私搭乱建情况严重，基础设施老化严重，整体人居环境较差。东侧临曙光路区域现状与市政道路开放式衔接，自组织形成了一定的商业网点。

湖橡小区位置与改造范围

（2）改造方案概况

     在该项目中，除了基本的全面落实完善基础需求外，还针对小区实际情况进行针对性的改造。

1.私搭乱建柔性整治，半开放式底院实现景观共享居民共建。

     该小区私搭乱建现象较为严重，几乎每栋楼一层南侧均有居民私搭的建筑。这使得本就局促的小区公共空间感受更为压抑狭窄。私搭建筑未经设计，呈现无组织无序状态，不但使小区公共环境更为杂乱，且存在一定的安全隐患。

     私搭建筑的处理由于牵扯到居民既有利益的丧失，在老旧小区改造中是一大难点。部分老旧小区的“私搭建筑”有其历史传统，是单位自建小区的遗留问题，在小区建成进行“分房”时就已默许一层居民占用部分公共区域，该小区就是属于这种情况，因此纯粹的强行拆除有极大的阻力。该项目采取了柔性整治的模式，私搭建筑拆除后重建为半开放式底院，恢复其“分房”时的利益状态。重新设计的半开放式底院解决了公共空间压抑狭窄，环境无序和安全隐患等问题，同时，也将实现了一层居民自己打理的院落景观共享给全小区居民的效果，通过积极引导使居民参与到使小区环境美化中来。

2.挖掘居民共同记忆，重塑社区文化。

      湖橡更新片区依托于原湖南橡胶厂发展演化而来，现 “湖橡小区”居民大多为橡胶厂职工。共同的人生经历形成了塑造共同认同的可能性，以此为基础，在公共空间增设文化墙、文化景观等设施，以求激活重塑社区文化。

 改造中增设的文化墙实施效果

3.尊重既有社区网络现状，在现有基础上优化小区空间功能结构。

     小区在长期的运营中自组织的形成一种“逻辑自洽”的运行模式。该改造维系原有社区网络，在原有的网络框架下，通过梳理引导，优化重构空间功能结构。小区东侧区域现状与市政道路形成开放式衔接，自组织形成了一定的商业网点，在改造设计中尊重其偏商业的现状性质，强化其公共区域的公共性和驻留感，增设与优化公共景观，平衡居住感受。

2.1.2 2022年雨花区左家塘街道老旧小区及配套基础设施改造项目

（1）基础条件概况

     该项目是长沙市区级人居环境局开始牵头管理老旧小区改造任务后，首批广泛铺开项目之一。其具有长沙市探索成熟老旧小区改造机制的实验意义。

     项目改造范围是位于湖南省长沙市雨花区左家塘街道的八个老旧小区共31栋，涉及住户1242户，涉及建筑面积约60698㎡。

     八个老旧小区均位于长沙市中心区域，周边配套设施完备成熟，15分钟生活圈内配置均满足需求。

     小区整体分为原工业单位家属区与政府机构、事业单位家属区。老旧小区现状水平与其原有单位现运行情况高度相关，如省生物药厂、检察院宿舍、建委宿舍、省演出宿舍等小区其原单位现运行良好，其小区内管理仍处于可控范围内。而床单厂等原单位已破产的小区，几乎已陷入无人管理的状态，小区内部困乱，私搭乱建随意侵占损坏小区公共设施的情况严重。

改造老旧小区的位置

（2）改造情况概况

     该项目涉及8个小区，小区情况各异。因此本项目根据各小区不同的情况进行设计。总体来说，在失去原单位的支持的弱管、失管小区，工作的重点在于基础项的补全、破损外墙的修复与违建建筑的处理，而现状相对较好的小区，则更多着力于完善与提升。

     以床单厂宿舍为例，该小区为原长沙市床单厂宿舍，床单厂破产后小区长期无有效管理，小区内楼栋老旧、地面破损、私搭乱建等现象极为严重。特别是私搭乱建问题，小区内公共区域几乎被私搭建筑完全覆盖，仅留下了满足车辆基本通行的空间。因此改造着重处理私搭乱建问题，对私搭乱建建筑的清理后针对新的设计了停车位与景观。公共区域的有效利用可以避免私搭乱建的再次出现，充分数量的停车位可以谋求对外开放获取小区的公共运行资金。

床单厂宿舍改造前违建情况

床单厂宿舍改造后效果

2.1.3 2023年雨花区左家塘街道等2个街道老旧小区及配套基础设施改造项目

（1）基础条件概况

     项目改造范围是位于湖南省长沙市雨花区左家塘街道和东塘街道2个街道范围内的22个老旧小区。共涉及1572户，43栋住宅楼，总建筑面积102900㎡。

     改造老旧小区位于左家塘街道和东塘街道，均为长沙市中心区域，周边配套设施完备成熟，15分钟生活圈内配置均满足需求。

     该项目改造小区分散复杂情况各异，22个小区分散与2个街道，除雅礼中学宿舍、省地税局宿舍两小区外，其它小区楼栋数均小于两个。

     总体看与2022年左家塘老旧小区改造的情况类似，小区人居环境现状与其原有单位现运行情况有高度相关性。

（2）改造情况概况

      由于小区过于分散，数量过多，在改造工程设计中，我们采取了连片整体设计的方法，将相邻的小区整体性考虑。项目涉及整体按改造清单、专项提升加居民实际意见的模式对各小区进行提质改造，重复考虑居民实际需求的同时最大限度的避免改造盲区。

待改小区闲置区情况

闲置区域改造后口袋公园效果

2.2.老旧小区改造的阶段性成果

     《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》印发至今已近4年，长沙市老旧小区改造继续如火如荼进行的同时，已获得了一定的阶段性成果。相比2020年以前的老旧小区改造项目，当下老旧小区改造在一些方向上已有了不小的改进。

2.2.1普惠性良好

     2020年前老旧小区改造以试点性、尝试性为主的，总体项目量偏少。现老旧小区改造在纳入“十四五”工作计划后迅速铺开。以湖南为例，2020年即计划开工改造约1000个城镇老旧小区，2021年计划3529个小区，2022年计划约1500个小区，2023年实际开工4331个，2024年更是计划开工5357个小区。城镇老旧小区改造普及范围整体呈现逐步扩大的趋势。广泛性的改善居住环境，让城市居民均可共享现代化城市成果，减少城市居民居住质量差异，提高居民整体幸福指数。

2.2.2需改造问题遗漏情况基本消除

     在《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》中，明确改造任务与范围，合理确定整理了改造内容。将城镇老旧小区改造内容分为基础类、完善类、提升类３类。湖南省以此为基础，因地制宜的确定了改造内容清单、标准等，坚持基础类应该尽改。通过基础类、完善类、提升类3类的分类以及明确改造内容清单，实际实现了明确“改哪里、怎么改”，以及改造内容的轻重缓急。不同于此前的老旧小区改造，这样的机制减少了设计单位的技术要求以及实地调研沟通的成本，有效的杜绝了改造内容错漏的情况，保证了改造方案的基础质量。

2.2.3改造流程机制初步成型

     经过4年的实际实施与探索，改造流程机制已初步成 型。各阶段所需做的工作与任务已基本明确，并在老旧小区改造的实施中根据实际需求持续调整与改进。与居民沟通、长效运营维护机制等方面均有完善。基本已摆脱2020年以前老旧小区改造无明确工作流的状态。

     例如在2021年进行的湖橡小区改造设计中，由于设计前现场居民需求调研流程与机制尚不系统全面，工程设计进入施工图设计阶段后才暴露部分改造项不满足居民的期待与需求，导致在施工图阶段重新进行方案性调整。而在2022年左家塘改造期间，前期居民意见收集与沟通机制明显加强，多轮沟通机制基本成型。主要沟通流程为项目启动前社区问卷摸底，方案设计前现场实地调研，方案成形后社区组织居民代表听取方案初步汇报，方案定稿后小区张贴公示实施方案。

3.1 改造方案形成的流程与机制不合理

     当前老旧小区改造虽已形成较为成熟的运行流程与机制，但该流程种存在较多问题。前期需经历复杂的规划调整或项目审批流程，项目立项涉及规划许可、工程建设和施工审批以及风险、安全评估等各项流程，同时又需要协调发改、财政、自然资源和规划、行政审批、城市管理等部门。审批事项和申请材料繁杂，各部门之间缺乏有效联动，改造制度流程冗余导致时间成本、协调成本增加，改造运营效率低下工作。

     然而，相对冗长的前期工作实际收益却不高。由于改造任务紧项目多，改造项目的前期工作往往无法根据实际情况做过多的调整，在项目前期推进过程中即便发现存在优化空间，考虑到各单位的协调成本以及重走流程的时间成本，基本也只能放弃优化。最终改造内容与小区实际情况进行匹配与对应的绝大部分工作都遗留到了方案设计阶段，由设计单位协调解决。然而，在此阶段众多问题光靠设计方案调整已法解决，设计单位也无权限解决。

     2021年至2023年的3个实际改造项目来看，2021年湖橡小区改造由于前期调研工作未取得实效，导致后期方案调整，原计划楼栋中不少楼栋最后取消了改造计划。2022年与2023年，改造小区数量众多，各小区实际现状差异巨大，各小区的计划改造资金与实际需求匹配性低，设计单位无法决定不同小区资金预算是否能在设计阶段相互间调整以及能调整多少，这导致老旧情况严重的小区预算不够，而状态尚好的小区预算用不完。

     改造方案设计中与居民沟通机制虽然较完善，但实际运用中也存在居民有效参与滞后的问题。在工程设计前期的居民参与比例不高，甚至于许多居民知道方案公示后才知道改造方案。这导致一些有效的居民已经未被挖掘出来，同时设计方案容易出现多次大量的返工，造成整个项目进度的延误。究其原因仍然是具体小区改造的宣传工作不充分，以及意见收集机制不成熟。

3.2 改造的个性化与深度明显下降

     随着老旧小区改造的全面铺开，改造的个性化与深度出现了明显的下降现象。2021年湖橡小区改造时，建设方对小区改造方案要求较高，需对小区基础现状、社区文化等有深入的了解和创新性的改善方案。2022年左家塘街道改造之时建设方尚且仍要求每一小区之改造需有一主题亮点。至2023年左家塘和东塘街道改造之时，仅完成22小区基本的基础项、完善项、提升项三个层次的改造项清单请对，以及完成收集的清单居民改造意愿，其工作就已出现难以在计划内完成的现象。究其本质原因，一方面是老旧小区改造项目“全面铺开”导致的项目量大、时间紧、小区分散性增强所影响；另一方面，工程设计前统筹性规划、可行性研究、实地摸底等流程缺失或未发挥实效，项目划分不合理、项目定位缺失。这导致大量待确定问题遗留进入项目工程设计阶段，设计单位对大部分遗留问题无力也无权协调解决，最终导致大量精力与时间的浪费。

3.3 改造增益与出资意愿错配

     老旧小区改造居民是最大得益主体，但老旧小区出租现象普遍、人员流动性大，居民文化水平参差不齐并且“等、盼、靠”心理严重，出资意愿低。且现有改造模式并未充分考虑居民出资参与改造的机制与途径，实际改造工作中难以出资参与。

3.4 缺少长效机制，运维被忽视

     从实际老旧小区情况来看，有效持续的运行维护是小区长期保持良好人居环境的关键。在老旧小区中，现状条件最差的基本都是原单位已消失的小区，这类小区内私搭乱建严重，基础设施老旧缺少而无人维护。此类小区往往也存在居民整体收入水平偏低，出租屋多，流动人口比例大等问题。由于物业管理需要收取费用，该类小区对物业管理意愿较低，难以形成小区管理的长效运行机制。

     在改造项目的实际实施中，往往时间紧任务重。现状无管理小区对物业管理意愿低，难以短时间找到切实有效的长期机制改变小区运维现状。在项目进度的压力下，往往未根据实际情况进行调整，统一按后期成立业主委员会商业引入物业管理的方式解决，实际改造后实施情况不容乐观。

3.5 社会力量参与度较低

     在2020年国务院办公厅印发的《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》中，明确探索推动社会力量参与老旧小区改造。但就现阶段老旧小区改造项目实际实施情况来看，筹措的资金基本来着与中央补贴和地方财政出资，而其他社会力量参与度较低。因此有中央给予资金补助的，按“保基本”原则支持的基础类改造内容等完成情况良好，而此外进行提升的部分很少能进行改造实施。

     市场主体是城市拉动投资的重要力量，其参与城市更新相关活动积极性高。现行老旧小区改造模式多以公益性定位为主，并未为市场主体参与进行充分的考虑，碎片化、工程性、以及长期机制缺失等特征导致市场主体参与改造后，未来增益部分难以覆盖前期投资。市场主体参与老旧小区改造通常以有偿服务、权益置换两种模式平衡前期资金投入，但现有模式下老旧小区改造配套制度与机制、金融支撑体系不完备，造成市场化融资运作空间不足，制约社会资本实现资金回笼和收支平衡。

 4.1 改进加强前期调研摸底评估机制

     在实际项目的运作过程中，对待改造小区的前期调研摸底较为薄弱。调研的内容往往仅局限于楼栋数量、户数等基础信息。实事求是从改造推进需求出发，优化落实前期调研摸底评估工作。对待改小区内产权所属情况、物业管理现状、可让渡或利用资源（如闲置用房、店铺、广告位等）、居民出资意愿、楼栋与小区损害情况概况等对小区改造工作方向有切实影响的内容进行调研落实。将调研项固化为清单，并根据上一年度改造实施实际需求对清单进行迭代改进调整。

4.2 构建整体统筹改造模式设计

     构建从宏观微观多层级统筹规划机制。改变现有改造项目碎片化、片段化的问题。在实际调研摸底的数据清晰明确的前提下进行统筹组织。宏观视角从片区整体出发，开展片区策划确定投融资制度和项目包装方案，编制项目实施方案和运营管理方案确保片区收支平衡和长效运维。在片区策划过程中，充分结合片区待改小区现状，对小区进行整合与项目划分，并明确改造定位与倾向。挖掘片区改造重点、改造特色和改造投资价值，对片区改造进行整体策划包装。明确片区改造内容和规模以及资源资产盘活形式。借由整体策划包装的改造实施运行方案，整体引入社会投资。综合待改小区现有资源条件、以物业运营为核心，吸引投资改造运营低效空间和存量设施，通过收取物业费、广告费、闲置房屋改造出租、修建停车场以及居家养老服务、托幼服务等获得盈利，实现社会资本不断获利不断投入，可长期维持运行的可持续发展模式。

4.3 优化居民沟通与参与机制

     在现有居民沟通与参与机制的基础上进一步优化。主要着力于居民参与的规范化、流程化。加强改造工作的宣传，确保居民自始至终参与到改造方案的讨论与确定之中，使绝大多数居民能有充分的时间思考明确自己小区要怎么改，能怎么改，最大限度的避免居民改造意见被忽视。充分而全流程的参与也能最大限度的消除居民对改造的误解。此外，还应参与机制的规范化、流程化，明确告知居民每个沟通阶段的目的与时限，避免项目出现不可控的返工造成改造进度延迟。

4.4 创新多元主体参与共担机制

     除上文通过整体统筹片区策划与整体引进的方式引入社会资本参与外，居民作为改造的最大受益方，理论上有潜力对小区改造“出资”共担。应通过机制创新、改造设计创新引导居民通过多种途径参与到改造中来。

     搭建居民出资机制。打破现有改造统一一致改造的现状，通过菜单式的设置居民出资额外提升改造项，吸引居民出资。房屋室内改造、房屋门窗改造等居民自有权益部分的改造，可由居民出资改造单位牵头协调采购集体改造，通过统一采购为居民获取低于市场价格的优惠。考虑住宅专项维修资金和居民提取住房公积金用于老旧小区改造，提高居民出资意愿。

      通过改造设计创新，引导居民自发优化小区人居环境。如2021年湖橡小区改造项目中的半开放式庭院模式。改造中将私搭乱建转化为半开放庭院，不但柔性解决了私搭乱建治理问题，还通过对庭院合理的设计实现庭院景观小区共享，利用居民自己经营院子的习惯与意愿，达到居民自主美化小区人居环境的功效。

居民自己栽种的盆栽植物主动放置于公共区域事实上美化了小区环境

居民“经营”院落后的景观改善了小区环境

      老旧小区改造是一个涉及多单位，多主体，多专业的系统性工程。其最终目标是成为改善人们生活品质的“好小区”。本文仅透过设计单位视角，从近年以来的实际改造项目经历出发进行研究。当下老旧小区改造的核心问题，是在实际实施中对《指导意见》已明确的改造任务以外，改造组织实施机制、改造资金政府与居民社会力量合理共担机制的探索与构建尚不成熟。改造前期的调研、评估、统筹、策划工作未形成有效机制，导致居民与社会力量的引入较少，资金相对紧张使得改造过程中仅能完成“保基本”和部分完善性内容。老旧小区改造，应充分整合待改小区的所有可用资源条件，积极引入社会、居民力量，减少实施过程的不必要的损耗，实现改造投资收益平衡，实现老旧小区向“好小区”蜕变的常态化，不断提升我国居民居住幸福感。

  初    审 | 毛欣雨

  复    审 | 段婧轩

  终    审 | 杨双英

  策    划 | 刘洣林